一、改革開放以來前三十年的宗教法制建設
十一屆三中全會以后，黨對宗教問題的正確方針和政策逐步得到恢復。1979年，國務院決定恢復設立國務院宗教事務局。1979年6月15日，在全國政協會上，鄧小平作了題為《新時期的統一戰線和人民政協的任務》的開幕詞，要求調動一切積極因素，努力化消極因素為積極因素，團結一切可以團結的力量，同心同德，群策群力，維護和發展安定團結的政治局面。1979年9月13日，全國統戰工作會議通過的《新的歷史時期統一戰線的方針任務》指出：“宗教信仰自由政策，是我們黨正確處理群眾宗教信仰的一項根本政策”，“必須以堅定的態度，大力克服各種困難，認真貫徹中央的方針政策，盡快地解決信教群眾過宗教生活所需要的場所、用品和主持宗教活動的神職人員，使信教群眾享有宗教信仰自由的權利，并認真落實對宗教界人士的政策，把廣大信教群眾和宗教界人士團結在政府的周圍，在黨的領導下為四化貢獻力量”。
1982年3月31日，中共中央印發了《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》的文件，系統地總結了新中國成立以來黨在宗教問題上的正反兩個方面的歷史經驗，闡明了黨對宗教問題的基本觀點和基本政策。文件指出，使全體信教和不信教的群眾聯合起來，把他們的意志和力量集中到建設現代化的社會主義強國這個共同目標上來，這是我們貫徹執行宗教信仰自由政策，處理一切宗教問題的根本出發點和落腳點。為了保證宗教活動的進一步正?；?，國家今后還將按照法律程序，經過同宗教界代表人士充分協商，制訂切實可行的宗教法規。這標志著我國的宗教事務管理開啟了法治化的序幕。
1982年12月4日通過的《憲法》第36條以國家根本法的形式明確了宗教信仰自由原則，為我國宗教事務的法治化奠定了堅實的基礎；第34條則規定了選舉權是宗教信徒的基本權利。此外，《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第3條、《城市居民委員會組織法》第8條、《村民委員會組織法》第13條、《民族區域自治法》第11條和第53條、《兵役法》第3條、《刑法》第251條、《勞動法》第12條、《民法通則》第77條、《教育法》第9條等法律也對信教者的政治權利、財產權、勞動就業權、受教育權、不受歧視權等做了原則規定。
1986年，國務院宗教事務局在工作要點中提出，有條件的省份應當結合當地具體情況，制定出地方性宗教法規，由地方頒布試行。據此，部分地方相繼頒布了針對宗教事務或者宗教活動場所的綜合性及單項性的法規規章。1987年，中共十三大提出加強法制建設，并作為政治體制改革的重要部分，國務院宗教事務局隨即組成工作班子，并經國務院批準，將宗教立法列入立法工作計劃，著手草擬法案，就相關問題進行討論。
1990年12月，國務院召開了全國宗教工作會議，討論并修改了《中共中央、國務院關于進一步做好宗教工作若干問題的通知》?！锻ㄖ窂娬{要依法對宗教事務進行管理，提出“要加強宗教立法工作。國務院宗教事務局應抓緊起草有關宗教事務的行政法規。各省、自治區、直轄市也可根據國家的有關法律和法規，結合當地實際情況，制定地方性的有關宗教事務的行政法規”?！锻ㄖ肥状蚊鞔_提出了依法管理宗教事務的涵義，即政府對有關宗教的法律、法規和政策的貫徹實施進行管理和監督。
1994年1月31日，國務院發布了《宗教活動場所管理條例》《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定》兩部行政法規。1991年5月6日，國務院宗教事務局、民政部印發了《宗教社會團體登記管理實施辦法》，1994年4月13日，國務院宗教事務局發布了《宗教活動場所登記辦法》。多個地方也相繼頒布地方性宗教法規或地方性政府規章。
1998年3月，國務院決定國務院宗教事務局更名為國家宗教事務局。1999年，國家宗教事務局要求制定《宗教事務條例》的立項報告獲得批準。2004年7月7日國務院第57次常務會議通過《宗教事務條例》。同年11月30日，《條例》由國務院向全社會頒布，并于2005年3月1日起正式施行。2004年3月召開的十屆人大二次會議通過了第四次憲法修正案，把“社會主義事業的建設者”寫進憲法，這樣就從法律上把信教群眾認定為建設社會主義的積極力量。它還增加了“國家尊重和保障人權”的規定，這就為保障宗教信仰自由這一基本人權進一步提供了憲法保障。
經過艱辛探索和積極實踐，我國宗教事務方面的立法工作取得重要進展。據2012年不完全統計，憲法以下，目前我國已制定綜合性宗教行政法規2部，宗教部門規章12件；我國目前涉及宗教內容的法律共56件（其中憲法相關法17件、行政法律及綜合法律36件、民事法律2件、刑事法律1件），涉及宗教內容的單項行政法規40件，涉及宗教的單項部門規章88件；地方綜合性宗教行政法規51件，地方綜合性宗教部門規章16件，涉及宗教的地方單項部門規章34件；此外還有黨的有關宗教政策規定17件，涉及宗教的最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋3件?？傊?，我國宗教事務法律規范體系已經初步形成，并成為以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的有機組成部分。
二、新時代宗教工作立法
2017年3月15日，第十二屆全國人大第五次會議正式通過《中華人民共和國民法總則》，自2017年10月1日起施行。9月7日，新修訂《宗教事務條例》公布，自2018年2月1日起施行。這兩部重要法律法規的頒布與實施，是貫徹黨的十八大以來的全面依法治國方略、順應宗教工作新形勢，落實中央關于宗教工作重大決策部署的重要舉措。使我國宗教法律規范體系更加完備、對宗教事務的依法管理更加強化、對公民宗教信仰自由的法治保障更加有力，是我國宗教工作法治化的重要里程碑。
《民法總則》將宗教團體和宗教活動場所納入法人制度范疇，構建了解決宗教組織從事民事行為和依法保護宗教財產的基礎性制度，對宗教事務有重大影響。首先，它確立宗教法人制度框架，為宗教團體和活動場所發展提供基本法律保障。新頒布的《民法總則》采用營利法人和非營利法人的基本分類方法，非營利法人再分為事業單位法人、社會團體法人、捐助法人，同時對特別法人做出規定。充分體現了法典化立法的理性考量，摒棄了西方國家社團法人和財團法人的分類方法，轉而采用營利性法人和非營利性法人的歸類，既滿足了我國民商事法律實踐的要求，實現了對《民法通則》法人類型的創新和突破，同時又保持了我國法人制度在立法上的延續性。其次，它為《宗教事務條例》修訂和完善宗教法治提供基本法律指引。作為社會團體法人的各級宗教團體，主要職責是保障宗教人士依法從事宗教活動、維護宗教界合法權益，總結交流宗教工作經驗，組織宗教業務教育和培訓，嚴肅教風和相關戒律的教育監督，開展對內對外交流，調解宗教內部糾紛，從事宗教公益慈善活動等。作為捐助法人的宗教活動場所，具有保護宗教財產所有權、提高宗教場所管理水平，促進宗教公益慈善事業等諸多益處。同時為實施宗教院校法人制度預留了法律空間。最后，從民法基本原則把握國法與教規相輔相成的關系，完善社會主義宗教法治。以法律法規為代表的“國家法律”和以教規為代表（還包括道德、社會習俗、鄉規民約、組織紀律等）的“社會規范”，形成了人類社會二元調整結構。國法與教規既有替代性、又有互補性：如果彼此互補、理念相合，則有助于實現社會的和諧穩定，有助于建立一個誠信修睦的公共社會秩序?，F代社會，宗教雖然在法律規制的范圍之外有著極大的自治權，但前提是不能違反國家法律的規定，必須從法律層面加以明確和引導?！睹穹倓t》第10條規定：“處理民事糾紛，應當依照法律；法律沒有規定的，可以適用習慣，但是不得違背公序良俗?！?/font>
改革開放40年以來宗教工作的基本軌跡，就是一個逐步規范化、法治化的過程，《宗教事務條例》的出臺和修訂為這個改革探索過程提供了生動的見證。在復雜的宗教形勢面前，運用法治思維和法治方式處理宗教問題、推進宗教工作成為必然要求?！稐l例》的頒布與實施，標志著我國宗教事務管理法制建設進程邁入規范化階段。作為我國第一部宗教方面的綜合性行政法規，《條例》規定了公民的宗教信仰自由及相應的法律保障，規范了國家機關對宗教事務的行政管理權限及程序，在宗教事務法律體系中起著承上啟下的作用，既承接并細化了《憲法》等上位法關于宗教方面的規定，又為行政規章與地方法規等下位法的制定、完善提供了法律依據和明確方向。
第一，新修訂《條例》的出臺體現了立法理念創新，為宗教法律規范體系的進一步完善起到了提綱挈領、綱舉目張的作用。宗教立法理念的創新包括：（1）堅持理論和實踐相結合，充分聽取各級人民政府、宗教界、學術界等各方面意見，使宗教法律法規準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系，發揮宗教立法的引領和推動作用；（2）堅持立改廢并舉，更加注重以《條例》為核心的宗教法律法規修改和解釋工作，密切關注法律實施，提高立法科學化、民主化水平，實現從粗放型向集約型立法的轉變；（3）從宗教事業發展的實際問題和人民群眾的重大關切出發，而不固守傳統的部門法框架，突出宗教工作的“重點領域立法”和“重大問題立法”；（4）按照宗教立法項目的輕重緩急組織實施，處理好重點與非重點、全局與局部、穩定性與變動性的關系，提高宗教法律法規的針對性、及時性、系統性，等等。新修訂《條例》新增了兩章共計29條。這次修改全面反映了全國宗教工作會議特別是習近平總書記重要講話精神，整合吸收了過去十多年我國宗教事務管理工作和宗教法治工作的新思路、新舉措，著力解決宗教事務管理面臨的新挑戰新問題，從規范內容和結構體例、法律原則和法律規則、制度規定和實踐操作等多個方面，推進國家涉及宗教問題的治理體系和治理能力現代化，促進社會和諧協作，維護國家安全。
第二，新修訂《條例》落實了宗教信仰自由和國家尊重并保障人權的憲法要求，深化和細化制度保障。新修訂《條例》第一條明確表達了通過規范宗教事務管理，提高宗教工作法治化水平，實現保障公民宗教信仰自由之目的和宗旨。在隨后的第二條第二、三款，第四條，第六條等條款中，也有大量規定體現和保障了公民的宗教信仰自由。新修訂《條例》增設“宗教院?！薄白诮袒顒印眱烧?，強化了宗教團體設立宗教院校開展宗教教學和對宗教組織舉辦宗教活動及信教公民參加宗教活動的法律保障和規范。第四十九條為依法保護宗教信仰自由提供了法規保障。第三十九條明確對宗教教職人員的權利保護，也是國家尊重和保護公民宗教信仰自由的根本體現。
第三，新修訂《條例》遵循憲法精神，總結宗教事務管理和法治工作經驗，彰顯中國特色社會主義宗教治理的特色與優勢。新修訂《條例》第三條規定宗教事務管理堅持保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪的原則。第四條規定國家依法保護正常的宗教活動，積極引導宗教與社會主義社會相適應。第五條強調了各宗教獨立自主自辦原則，同時增補了宗教院校不受外國勢力支配的表述。第六條完善了各級人民政府建立健全宗教工作機制，保障工作力量和必要的工作條件等內容。針對宗教極端主義在一些國家和地區發展、蔓延及其對我國國家安全的威脅、影響，第三條、第四條、四十五條、第六十三條、第七十三條等規定任何組織或者個人不得利用宗教進行危害國家安全的活動，不得宣揚、支持、資助宗教極端主義，不得利用宗教破壞民族團結、分裂國家和進行恐怖活動，對已經構成違法犯罪者，分門別類依法承擔刑事、行政、民事責任。
第四，新修訂《條例》接續《民法通則》《民法總則》的立法精神和有關宗教院校的中央政府規章內容，確立了由宗教團體、宗教院校、宗教活動場所三種法人類型構成的綜合宗教法人制度。其一，新修訂《條例》要求宗教團體依照國家社會團體管理的有關規定辦理登記和制定章程，同時列舉了宗教團體維護信教公民合法權益、指導宗教教務、制定內部規章制度并督促落實、從事宗教文化研究、開展宗教教育培訓等具體職能。其二，新修訂《條例》第二十三條、第四十九條的規定，為解決宗教活動場所法人資格和宗教財產權屬問題奠定了基礎。其三，宗教院校的規范化管理與合法化運營是保證其能夠持續良好發展的必經之路，新修訂《條例》“宗教院?！睂Ｕ?，填補了宗教院校的設立、隸屬關系、教育教學體制長期以來無法可依的空白。
第五，新修訂《條例》保護合法宗教財產，宗教界執行國家統一的財務、資產、會計制度，接受核查審計，依法納稅。新修訂《條例》明確宗教活動場所法人是宗教主體財產的擁有者，并且獨立核算、自主管理。同宗教團體“兩權分離、各行其是”，有助于消除內部紛爭，促進宗教自身發展。具備法人資格的宗教團體、宗教活動場所和宗教院校理應和其他社團法人、事業法人一樣，執行國家統一的財務、資產、會計制度。違反國家有關財務、會計、資產、稅收管理規定的宗教組織，也要依法承擔法律責任。
第六，新修訂《條例》規范互聯網宗教信息服務，從互聯網信息服務的主體和內容兩方面夯實管理效能。按照《條例》規定，2018年2月1日以后，在網上從事宗教服務，必須經省級以上人民政府宗教事務部門審核同意，還要按國家互聯網信息服務管理有關規定辦理正規手續。擅自從事互聯網宗教信息服務或者超出批準或備案項目提供服務的，違反相關規定的，要依法承擔相應的法律責任。
（作者：馮玉軍，中國人民大學法律與宗教研究中心主任、國家發展與戰略研究院研究員。）
（基金項目：本文為國家社科基金2017年重大攻關項目《宗教工作法治化研究》（17ZDC149），馬工程2015年度重大項目《宗教問題若干重大基礎理論研究》（2015MZD022）成果）
（來源：《中國宗教》2018年第12期）
（編輯：許津然）
